农村土地改革后 *** 给谁（农村土地征收制度改革的前景）
农村失地保险与职工保险冲突吗 阎巍我国农村土地改革对集体土地征收补偿分配的影响
阎巍，更高人民法院行政审判庭主审法官，法学博士
摘 要
农村土地改革是农村土地产权分配和流传方式的重大重构，必然会对以产权为基础的集体土地征收制度产生重大影响。《土地管理法》及其实施条例对于改革后集体土地征收过程中各种补偿费的具体支付对象和安置方式没有做出明确规定。本文通过分析土地改革后集体土地物权体系的变化及其对补偿安置方式和补偿安置内容的影响，为《土地管理法》及其实施条例实施后农村集体土地征收补偿安置相关工作的开展及其合法性审查提供了理论工具。
关键词
农村土地改革 集体土地征收 补偿安置
2014年底， 中央印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地改革试点工作的意见》，在全国部署农村土地制度改革试点工作。2015年， 中央印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，并开始在全国33个地区试点。2019年，十三届全国人大常委会第十二次会议通过关于修改土地管理法、城市房地产管理法的决定。可以说，本轮土地管理法的修订，其目的和宗旨就是要把农村“三块地”改革的成功经验以及此之前进行的农村承包地改革的最新成果，用法律的形式加以固定。这些改革措施以及相应的立法修改，对农村土地产权分配和流传方式进行了重大重构，必然会对以产权为基础的集体土地征收制度产生深远影响。认真分析相关改革的制度用意，对于分析新的条件下农村集体土地征收补偿安置相关问题及其合法性具有十分重要的意义。
一、农村土地改革与集体土地物权体系的变化
修订后的《土地管理法》明确规定了地上附着物和青苗等的补偿费用归其所有权人所有，而对于土地补偿费、安置补助费、社会保障费则只是笼统地决定了通过与“所有权人、使用权人”签订补偿安置协议的方式解决。在此情况下，被征收集体土地及其附着物的所有权和使用权的物权情况，直接决定了征收过程中的安置补偿情况。为此，厘清农村土地改革后集体土地上的相关物权关系，对于判定补偿安置的合法性、合理性显得十分必要。
（一）农村承包地改革。根据相关法律规定，目前，我国农村承包地施行所有权、承包权、经营权分立的“三权分置”模式。要明确这“三权”的制度意蕴及其对集体土地征收过程中安置补偿工作的影响，应从农村集体经济组织土地权属制度的变革说起。新中国成立后，1950 年颁布的《土地改革法》规定我国实行农民土地私有制。，随着国家的发展，以中小农户为主的农业生产经营方式无法适应国家工业化建设对农业的要求。为此，国家开始探索生产资料共有、作业过程合作的社会主义农村土地利用模式。至1958 年，我国农村全面进入了人民公社时期，作为生产资料的土地相应转变为集体经济组织所有。，与生产资料共有和互助劳动形成的农村社会融合，形成了以“吃大锅饭”为代表的物质分配方式，“干多干少一个样，干与不干一个样”的平均主义降低了劳动者的积极性。由此，土地集体化后如何激发农民生产积极性的问题，被提上日程。1982 年， 中央发布之一个一号文件，确立了在坚持土地等基本生产资料公有制长期不变的前提下，农户和集体形成承包关系的二元产权制度，打破了极端平均主义，有力推动了农业生产和农村经济的发展。
，随着改革开放的深入发展，两权分立的体制开始面临新的挑战。工业、服务业劳动收入与务农收入的剪刀差，沿海地区与内陆地区发展差距造成的人口转移，带走了农村更具有劳动能力的人，农业弱质化、农村空心化等社会问题开始出现。面对这一情况，不允许集体土地在农村集体经济组织外流转的两权分立体制制约了新生劳动力的产生。如何在新的历史条件下更新农业从业人群，进一步激发农业生产力，便成为“两权”向“三权”体制转变的重要历史动力。经过一系列的改革，土地承包经营权人可以自主决定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流转土地经营权的“三权分置”体系最终得以确立，并且从法律上赋予土地经营权人对土地占有、使用、收益的权利。
“三权分置”体系除删除“两权分离”模式下流转土地承包经营权“需经发包人同意”的前置条件外，亦打破了土地承包经营权的流转限于同一集体组织内部成员的限制性规定，允许各类社会主体参与到土地经营权的经营流转过程中。相比两权模式下农户的承包经营权，分离出经营权后的承包权虽然仍是基于集体组织成员的身份而获得，但仅保留了原有的“使用+收益”用益物权结构中的收益权能，此时的收益来自于向经营权人收取，而非亲自利用土地。需要注意的是，经营权的确立，使得附着于其上的现代化生产要素注入农业领域，但农村土地流转身份的突破，又产生了脱离土地上农业生产的农民如何安置的社会问题，这部分人的权益得不到合理保障，改革将会面临极大阻碍。对此，“三权”中承包权的保留，为这一问题提供了较好的解决方案，承包权和经营权可统可分的结构，使得农户在退出土地、引入经营权人、亲自耕作间可以进行抉择，而不是强制剥离；，根据《农村土地承包法》第36条、第39条的规定，享有承包权的农民在不实际使用土地的情况下，也能够凭借由承包权分立而来的经营权，获得相对稳定的土地收益。，如果说经营权负担了农地原有的经济功能，那么，承包权则分担了农地原有的社会保障功能，它使得农户在不离土或无法融入城镇社保体系的情形下仍然保有基本的民生，其功能本质上属于农村社会保障的替代性权利。可以说，承包权是“农村版的养老、失业保险”。
，在农村承包地三权分置制度中，所有权对外明确了农地的产权界限，与农用地转用审批制度结合发挥了防止农村土地非农业用途的制度防火墙作用，对内则发挥了防止土地私有化，以及协调沟通土地承包权人与土地经营权人关系的制度功能；承包权分担了农地原有的社会保障功能，为失去土地实际经营权的农民提供了较为可靠的经济保障；经营权则吸收和稳定了先进生产要素的投入及预期，为市场配置生产要素作用的发挥提供了空间，提高了农地在新的历史条件下的经济效率。
（二）农村宅基地改革。农村宅基地是农村家庭经批准用于建造住宅的集体所有土地。同承包地一样，宅基地在新中国成立后，也经历了从农民私有到集体所有，从一元权利模式到所有权与使用权分立的二元权利模式的演变，即宅基地土地所有权属于集体，集体经济组织成员在符合条件的情况下，可以无偿申请取得宅基地使用权。，二元模式下的宅基地使用权同二元模式下的承包经营权类似，既承载着用益物权的经济功能，还承载着保障集体经济组织成员居住权的社会保障功能。而前者，同样是受到限制的用益物权。1982年《村镇建房用地管理条例》，2004年国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》，1986、1988、1998、2004年颁布以及新修订的《土地管理法》均明确规定，农民将房屋 后，不能再申请和获得宅基地。这一规定在一定范围和条件下，肯定了农村宅基地可以随房 ，，由于城镇居民不能购买农村房屋和宅基地，而农村居民购买房屋后，又涉及到一户多宅的问题，，宅基地的流转实际上受到了极大的限制。随着城镇快速发展和城乡一体化的进程，实践证明，封闭的宅基地权利体系既无法有效保证农民“一户一宅”的居住权利，又造成了土地闲置等低效利用现象，导致因房屋闲置而出现的大量“空心村”与符合条件的农村村民无宅基地可供分配存在的局面。宅基地闲置和低效利用的状况表明，引导宅基地有偿退出和有序流转势在必行。
经过两年的探索性改革，2018 年的“中央一号”文件明确提出要“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权”，从而明确提出了宅基地“三权分置”的概念。梳理改革初衷和政策精神可以发现，宅基地“三权分置”制度的核心在于所有权旨在坚持宅基地所有权归集体所有，防止外部资本侵占控制农村集体土地；资格权旨在确保集体经济组织成员基于成员资格而享有的住房权益，保证宅基地社会保障功能的发挥；使用权赋予宅基地用益物权应有的权能，强化宅基地的财产属性，激活宅基地的使用效率，为承接资本、人力、技术等要素返乡下乡创造条件，为进城就业的农民在城市买房、租房安居等提供收入保障，从而加速新型城镇化进程。
2018年中央1号文件作出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的改革部署后，一些试点地区结合实际，探索了一些宅基地“三权分置”模式。，由于试点范围窄，时间短，经验尚不成熟，加之各方面对宅基地所有权、资格权、使用权的认识还不完全一致。，在本轮修法过程中，国务院建议在实践中进一步探索宅基地“三权分置”问题，待形成比较成熟的制度经验后再进行立法规范，而仅在新修订的《土地管理法》第62条和《土地管理法实施条例》第35条、第36条对盘活利用闲置宅基地和闲置住宅作出了原则性的规定。
（三）集体经营性建设用地改革。修订前的《土地管理法》第59条将乡、村建设用地的范围限定于乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设用地。其中，经营性的建设用地则仅限乡镇企业。而对于除此之外的建设用地，根据修订前的《土地管理法》第43条的规定，必须依法申请使用国有土地。可以看出，集体经营性建设用地的权利配置在修法前，基本属于“一元模式”，即由集体经济组织享有。为充分发挥集体经营性建设用地的物权权能，新修订的《土地管理法》在第63条对集体经营性建设用地入市作出了规定，土地所有权人可以通过出让、出租等方式将土地交由单位或者个人使用。上述规定放开了建设用地必须使用“国有土地”的限制，使得集体经营性建设用地可以不经征收，直接进入土地一级市场。，该法还就集体经营性建设用地的流转等事宜作出了与国有建设用地“同地同权”的规定。这些规定使符合法定条件的集体经营性建设用地的权利模式从“一元”转为“二元”，即土地所有权归集体经济组织，而使用权可以完全由受让的权利主体享有，从而与承包地“三权分置”模式下的“经营权”和宅基地“三权分置”模式下的“使用权”类似，激发了土地用益物权的经济功能，发挥了市场在土地资源配置中的决定性作用，为促进乡村产业集聚、转型发展提供了有效平台，实现了城乡土地平等入市、公平竞争，从而培植了市场信心，激发了农村土地资源活力。
二、农村土地改革对补偿安置方式的影响
2019年修订的《土地管理法》第48条第2款规定了征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用，没有明确各种费用的给付方式和对象。2021年修订的《土地管理法实施条例》第32条第2款明确了地上附着物和青苗归其所有权人所有，但仍然没有明确土地补偿费、安置补助费和社会保障费的具体支付对象，只是在第29条规定，与拟征收土地的所有权人、使用权人签订征地补偿安置协议。对比2014年修订的《土地管理法实施条例》第26条的规定，可以看出，除社会保障费这一新的补偿费用外，二者关于地上附着物及青苗补偿费归所有权人的规定没有区别，而对于土地补偿费、安置补助费的分配，新条例只规定采取与土地所有权人、使用权人签订协议的方式，具体的分配办法则交由省、自治区、直辖市人民 制定。这种改变主要源于以下三个因素的改变
一是补偿安置对象的改变。根据修订前的土地管理法及其实施条例，集体土地征收补偿安置的对象主要是被征收土地及其地上附着物的所有权人。而这种一元化的补偿安置方式显然无法与土地改革后多元化的物权模式相适应，存在对承包地经营权人、宅基地使用权人和集体经营性建设用地使用权人权益保护不到位的问题，实践当中引发了大量纠纷。为此，现行《土地管理法实施条例》第29条规定，征收主体不但要同所有权人签订补偿安置协议，还要与使用权人签订补偿安置协议，从而将补偿安置对象从“所有权人”扩大到了“使用权人”。而这里的“使用权人”中除了原土地权利模式下的承包经营权人、宅基地使用权人、集体建设用地使用权人，还包括改革后新出现的承包地经营权人、宅基地使用权人以及集体经营性建设用地使用权人。在此情况下，原有的将土地补偿费或者安置补助费全部支付给作为土地所有权人的集体经济组织的做法，显然无法与修法后多样的补偿安置主体以及多样化的安置补偿方式相适应。
二是补偿安置款计算方式的变化。根据原《土地管理法》第47条第2款的规定，土地补偿费和安置补助费主要是通过平均年产值倍数法进行计算。土地改革后，农村土地的用益物权价值被释放，土地的价值不仅仅表现在其农业生产要素方面，还体现在市场要素方面，原有的土地评估办法不仅不能全面的体现农村土地的价值，还会对新的用益物权人的财产权益和物权期待利益造成负面影响，从而成为阻碍改革推进的因素。为此，修订后的《土地管理法》第48条第3款规定“征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。”这里所谓的“区片综合地价”是考虑土地原用途、资源条件、产值、区位、供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素后综合确定的一个数值。从要素上看，它较为全面地体现了土地改革后农村土地的综合价值；从数量上看，它高于原来根据年产值倍数计算得出的结果。，补偿安置费用计算方式的改变，使得其实际上成为根据片区综合地价计算出的一笔费用，而不再是依据不同计算方式得出的实际可区分的土地补偿费和安置补助费两笔费用。这一点，以及更多的安置补偿主体，都使得新法规定的土地补偿费和安置补助费不再适宜简单地通过直接支付给集体经济组织或是其成员的方式进行分配。
三是补偿安置方式的改变。《土地管理法》及其实施条例修订前，土地补偿费是直接支付给行使土地所有权的集体经济组织，再由集体经济组织根据相关规定或是通过自治权的行使，分配给其成员。而安置补助费则根据安置补助的情况，支付给负责安置补助的主体或者直接支付给需安置的个人。在相关改革之前，权利体系比较封闭，权利主体也相对固定，这样的做法是比较适合的。，随着改革的推进，农村土地的权利体系逐渐呈开放状态，权利主体更加多样，权利流转方式也更加复杂，原有的适应相对固定权利主体的直接分配方式，显然无法与之对应。修订后的《土地管理法实施条例》第29条、第31条通过引入征地与被征地主体直接签订补偿安置协议以及协议无法签订情况下作出补偿安置决定的方式，使得集体土地征收补偿安置工作呈现出更加开放和灵活的姿态。这种平等协商土地补偿费和安置补助费的分配方式相比较原来相对固定的统一安排模式，包容性更强，但也，使得被征收主体一方变得更加多元，增加了很多不确定因素，从而不适宜或者说较难对其作出统一规定。
，新修订的《土地管理法》第48条第5款还将被征地农民的社会保障费用以法律形式确定下来。但由于不同地区社会保障费的筹集和管理体系差异，其具体方式同样未能在国家立法层面作出统一规定。
三、农村土地改革对补偿安置分配内容的影响
根据修订后的《土地管理法》第48条第2款、《民法典》第117条以及第243条的规定，征收农村集体土地应当履行补偿安置义务的内容包括土地补偿、安置补助、农村村民住宅、其他地上附着物和青苗以及社会保障等。
（一）土地补偿费的支付。根据《民法典》第261条、第262条以及《土地管理法》（2019）第11条的规定，农村集体经济组织或者村民小组是代表集体经济组织全体成员行使农村土地所有权的主体。据此，既然土地补偿费是对集体土地所有权的补偿，那么，该笔费用支付给行使其所有权的集体经济组织或者村民委员会自无不当。，根据《民法典》第261条的规定，集体经济组织或者村民委员会只是代行集体土地所有权的主体，其本身并非实际意义上的集体土地的所有权人。，在集体经济组织或者村民委员会取得土地补偿款后，还存在于集体土地的真正所有权人，也就是本集体经济组织成员内部二次分配的问题。对此，国土资源部2004年11月印发的《关于完善征地补偿费安置制度的指导意见》明确了土地补偿费的分配，要依据主要用于被征地农户的原则，在农村集体经济组织内部合理分配。《更高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（2020年修正）第22条，则进一步明确了内部分配的具体方式。可见，土地补偿费作为集体资产的对价，为集体收益的一部分。对于集体收益，集体成员有权利分享，可依成员权而取得。对此，《土地管理法》修订后各地配套出台的地方性法规也均予规定，例如《天津市土地管理条例》（2021年）规定“农村集体经济组织或者村民委员会应当按照征地补偿安置方案，将土地补偿费、安置补助费及时支付给村民，并将收支状况公布，接受监督；将土地补偿费、安置补助费分配和支付清单向区人民 有关部门备案。”至于具体的支付比例，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（2018年修正）第24条第1款第7项的规定，属于集体经济组织自治权行使的范畴，应当由村民会议讨论决定，或者依据地方性法规确定。
需要注意的是，《农村土地承包法》（2018年修订）第27条规定“承包期内，发包方不得收回承包地。国家保护进城农户的土地承包经营权。不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件。承包期内，承包农户进城落户的，引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内 土地承包经营权或者将承包地交回发包方，也可以鼓励其流转土地经营权。”对比修订前的《农村土地承包法》第26条的规定不难发现，新法删除了以退出土地承包经营权作为农民进城落户的条件，赋予了农户自主处分土地承包经营权的权利。结合《农村土地承包法》（2018年）第16条“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。”的规定可以得出结论，户籍登记已不宜作为集体经济组织成员资格确认的主要标准。不仅如此，从 2018 年《农村土地承包法》修正过程中，《中华人民共和国农村土地承包法修正案（草案）》和《中华人民共和国农村土地承包法修正案（草案）（二次审议稿）》第 27 条第 3 款“承包方全家迁入城镇落户，纳入城镇住房和社会保障体系，丧失农村集体经济组织成员身份的，支持引导其按照国家有关规定 土地承包经营权益”没有被最终采纳的情况看，是否纳入城镇住房和社会保障体系，或者换句话说，是否以农村土地为主要生活来源，也不是保留集体经济组织成员身份，进而保留承包地的主要考量依据。据此，在承包地征收补偿中，进城落户农民可以依据自己享有的土地承包经营权获得相应的土地补偿款。
除土地的所有权人外，根据《土地管理法》第47条第4款的规定，土地补偿费还需要在使用权人中进行分配。而在集体土地使用权中，宅基地使用权、承包经营权，都是基于集体经济组织成员权无偿获取的用益物权，对这两种权利的补偿已经在其基于成员权获得的从集体经济组织所得土地补偿款的二次分配中实现。，需要重点讨论的是农村土地改革之后，以市场化方式流转产生的集体经营性建设用地使用权人、承包地经营权人如何分享土地补偿收益的问题。
对于土地经营权，《农村土地承包法》认可有以下几种表现形式其一，承包方承包土地并自我经营时，土地承包经营权与土地经营权统合，不作区分；其二，土地承包经营权人以出租、入股等方式将承包的土地流转给不限于本集体组织成员的第三人经营时，第三人因权利流转享有的土地经营权；其三，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地的，承包方取得土地经营权。显然，以市场化方式流转产生的土地经营权仅包括后两种方式。对于此类经营权的补偿，《农村土地承包法》第40条规定“土地经营权流转，当事人双方应当签订书面流转合同。土地经营权流转合同一般包括以下条款……（七）土地被依法征收、征用、占用时有关补偿费的归属；承包方将土地交由他人代耕不超过一年的，可以不签订书面合同。”据此，经营权人可以取得的土地补偿费，有合同约定的一般应当依据流转合同的约定执行。但实践当中，也可能存在没有合同约定的情形，在没有合同约定的情况下，经营权可否以及如何分配土地补偿费就取决于经营权的法律性质。从上文分析的经营权设立的制度用意来看，经营权旨在释放承包经营权的用益物权权能，，其应当具备用益物权的属性，正因如此，《民法典》也是将其规定在“用益物权”篇中。但《物权法》第341条规定“流转期限为五年以上的土地经营权，自流转合同生效时设立。当事人可以向登记机构申请土地经营权登记；未经登记，不得对抗善意第三人。”可以看出，五年以上的经营权从合同生效和物权登记角度看，都与同为用益物权的承包经营权相同，，可以说其具备完全的物权属性。而五年以下的经营权由于法律没有明确规定，学界对其法律属性存在一定争论。笔者认为，即使是五年以下的经营权，也应当承认其用益物权的属性。物权法固然没有对其登记作出规定，但经营权的登记只是产生对抗效力的要件而非生效要件，所以，不能以此作为其法律属性的依据。更为重要的是，从经营权设立的制度初衷来看，不论期限长短，经营权这个权利存在的意义和初衷都是旨在释放用益物权的功能，所以，应当将其定位为物权。而对于具备用益物权属性的经营权，具备物上请求权的功能，可以根据其使用年限在承包经营权年限中的比例，从被征收承包地的土地价值中取得相应比例的土地补偿费。
对于经营性建设用地使用权，从立法意图看，除了旨在释放集体建设用地的用益物权功能，该项制度作为与传统征收土地并行的用地制度，也是缩小征地范围的一项有力措施。，这并不意味着经营性建设用地不存在被征收的问题。由于入市后的集体经营性建设用地仍然属于集体土地而非国有土地，且处在用途管制下的集体经营性建设用地还存在规划调整的可能性，，即使入市，也仍然存在被征收的可能，所以，有必要对此类土地被征收时的土地权益分配问题进行研究。根据《土地管理法实施条例》第40条、第41条的规定，入市后的集体经营性建设用地如何分配土地补偿收益，原则上取决于合同的约定。同样，在没有约定或者约定不明的情况下，其能否以及如何取得土地补偿收益就取决于集体经营性建设用地的法律属性。
我国《民法典》没有对集体建设用地使用权作出明确规定，《民法典》规定的建设用地使用权概念是以国家所有的土地为前提的。但《民法典》第361条规定，集体所有的土地作为建设使用的，应当依照土地管理的法律规定办理。而作为调整土地关系的特别法《土地管理法》，其63条明确规定集体经营性建设用地使用权参照同类用途的国有建设用地执行。结合《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》中提出的同权同价、流转顺畅、收益共享，构建城乡统一的建设用地市场的改革目标来看，集体经营性建设用地使用权与国有建设用地使用权在权能上应当是相同的，二者同为物权种类中的用益物权。但需要注意的是，农村集体经营性建设用地使用权的 ，有出让、出租等不同方式，而租赁集体经营性建设用地的权利人在租赁期间对所租赁的集体经营性建设用地显然只享有按合同约定使用该土地的债权，而非物权。，其不具有分配土地征收补偿权益的权利。而以出让方式取得集体经营性建设用地的使用权人因享有用益物权，其可以据此请求分配土地征收补偿权益。至于补偿标准，《土地管理法》及其实施条例规定由省、自治区、直辖市制定。从各地出台的相关规定来看，普遍采取了参照农用地补偿标准的做法。例如，河南省人民 《关于征收农用地区片综合地价有关问题的通知》（2020年5月6日）规定“其他地类以征地区片综合地价为基础按以下系数调整永久基本农田1.2，建设用地 1.0，未利用地0.8”。对此，笔者认为，虽然区片综合地价是在考虑了区位等多种因素后确定的土地价值，，在市场交易条件下确定的建设用地价值，通常要远高于 计算所得出的农用地价值。以全国人大常委会授权的江苏省常州市武进区试点为例，截至 2017 年 7 月，武进区集体经营性建设用地在一级市场以出让、租赁、作价出资入股等方式入市664亩，交易金额3.2亿元，均价为48万 / 亩，但其农用地更低补偿标准仅为 6.4 万元 / 亩。如果集体经营性建设用地的取得需要支付正常市场价格，而征收时却只能得到以“农用地区片综合地价”为基础计算出的土地补偿价值，那么土地的投资者和使用者无疑会对使用此类土地望而生畏，集体经营性建设用地改革也最终会在现实中流产。，对于征收集体经营性建设用地而言，应当以周边同区位的集体经营性建设用地出让价格为基础来进行评估。例如，江苏省人民 《关于公布江苏省征地区片综合地价更低标准的通知》（2020年5月19日）规定“涉及征收依法取得的集体经营性建设用地采用宗地地价评估的方式确定。”笔者认为，这样能够实现此项改革所欲实现的集体经营性建设用地与国有建设用地“同地同权同价”的制度初衷。
（二）安置补助费的支付。所谓安置补助费，是指国家征收集体土地后，为了安置被征地单位由于征地造成的多余劳动力，解决以土地为主要生产资料和生活来源的农业人口的生活，国家所给予的补助费用。可见，安置补助费的目的是为了解决农民失去土地这一主要生产资料和生活来源后的生存问题，具有强烈的人身属性。，安置补助费原则上只能在本集体经济组织成员内部进行分配。不论是何种土地权利人，只有享有集体经济组织成员资格，才可以参与安置补助费的分配。在这个问题上，有三种情形需要特别加以讨论
一是土地承包经营权的受让人可否参与分配。根据《农村土地承包法》第34条的规定,农村土地承包经营权 就意味着旧承包关系的终止和新承包关系的开始。受让人由此合法取得了土地承包经营权,成为新的承包经营权人,且其身份为集体经济组织成员,如遇承包地被征收,受让人而非出让人有权根据经村民民主程序确定的征地补偿费用分配方案参与征地补偿分配。但需要注意的是，随着“三权分置”改革后经营权的确立，我们应认真区分土地承包经营权 合同和土地经营权流转合同。如果是后者,受限于经营权受让人的身份及经营权本身的属性问题,经营权受让人一般情况下不能参与安置补偿款的分配，而只有作为出让人的承包方可以获取相应的土地权益。
二是以其他方式承包农村土地的承包经营权人可否参与分配。《农村土地承包法》第49条规定“以其他方式承包农村土地的，应当签订承包合同，承包方取得土地经营权。”根据该规定，以其他方式承包农村土地的，承包方取得的是土地经营权，区别于以家庭承包方式取得的土地承包经营权，此种权利已经脱逸出身份属性，不能由“土地承包经营权”这一概念予以涵盖。，即使承包地被依法征收，由于承包方不一定是本集体经济组织成员，理论上也不存在土地被征收而失去生产资料和生活来源的问题，，其权利损失可通过征收方给付的地上附着物和青苗补偿费等形式得到填补，而不能参与安置补助费的分配。
三是“出嫁女”可否参与安置补助费的分配。由于我国农村实行以户为单位的生产生活资料分配体制，长期以来对于是否具备集体经济组织成员资格的认定，司法实践及社会习惯均以户籍作为认定村民资格的重要依据。对于已将户口迁出本村的出嫁女，似乎不应认定为本村村民，很多地方不将其列为安置补助的对象。，《农村土地承包法》第31条规定“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。”体现出国家对以土地为基本生活保障的农民，特别是妇女这一相对弱势群体的保护。，对于已将户口迁出本村的“出嫁女”，如其在新居住地未取得承包地或无其他基本社会保障，其在本村的土地就不应予以收回。相应的，在其耕地被征收后，“出嫁女”也应得到安置补助费的分配。
（三）地上物补偿费用的支付。由于地上附着物和青苗的所有权归投入者所有，，在土地征收过程中，《土地管理法》规定的“其他地上附着物和青苗等的补偿费用”自然应当归其所有。对此，需要注意以下问题
一是对被征地农民住房的安置,应以房屋权属证书为准还是以户籍为准。根据我国相关法律规定,农村居民一户只能拥有一处宅基地。由于集体土地上的宅基地系以“户”为单位分配和使用,故在集体土地征地的安置补偿过程中,对被征地群众的安置也往往以“户”为单位进行。而由于宅基地系以户为单位使用,申请宅基地通常需要符合分户条件,故一般情况下,“户”所可能包含的“户籍”和“产权”两个概念是不冲突的。但由于房屋权属证书颁发与户籍管理关系不协调等历史因素,权属证书和户籍信息实践中确实存在不一致的情形。例如,成年子女虽未与父母分户,但已经合法取得宅基地,并独立居住的情形。对此，应按照产权“户”还是户籍“户”进行补偿，就产生了不同的认识。有意见认为,以户为单位的“户”系指“户籍”,只要当事人户籍在一处,就应当作为一个安置单位,合并安置。对此，笔者认为，由于房屋安置的首要目的在于解决被征收人的实际居住问题,,应当优先考虑房屋的权属情况。住房安置工作的目的在于补偿被征收人原集体土地上房屋被拆除的损失,针对的是原房屋的物权,体现的是一种财产性价值,其功能在于保障被征收人的居住条件不因土地房屋征收而降低。,虽然我国农村集体土地上房屋的管理长期以户籍为单位,但在户籍与产权发生冲突的情况下,仍应当以房屋产权为着眼点,体现出房屋的居住价值。一方面，这与修订后的《土地管理法》的立法用意相符，因为该法将农村村民住宅单独列出作为与“其他地上附着物”并列的安置补偿对象，并且规定对“农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。”从而突显了住宅的财产属性而不是身份属性；另一方面，《土地管理法》规定征地补偿应当“保障失地农民生活水平不下降”,这一原则不仅包括征收部门进行住房安置时,应当保障被征收人依法享有的居住面积,还应当包括确保被征收人的居住便利性不因征地行为受到不当损害。而如果不考虑房屋的产权情况，一味以户籍作为安置补偿依据，无疑会损害被征收人已经享有的居住便利性。,按照实际的房屋权属情况进行安置,更符合《土地管理法》的立法精神,也更有利于被征收人合法权益的保护。
二是集体土地上房屋的经营性承租人的补偿问题。承租人能够取得什么样的补偿及其取得补偿的方式，取决于租赁权的法律属性。房屋租赁权虽然具有对房屋占有、使用的功能，但根据“物权法定”的原则，《民法典》中规定的用益物权只有土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、居住权、地役权、担保物权，而不包括房屋租赁权。，基于合同设立的租赁权在性质上属于债权。修订后的《土地管理法实施条例》虽然规定，集体土地征收过程中，有关部门应当与拟征收土地的所有权人、使用权人签订征地补偿安置协议，但由于征收行为针对的是物权，，这里的“使用权”指向的也是用益物权层面的使用权，而非债权层面的使用权。据此，租赁权人可以根据债的相对性原理向出租人主张相关权益，但因其不享有物上请求权，所以不能直接向征收人主张补偿安置。具体来说，租赁集体土地上房屋从事生产经营的经营者，其具有所有权的财产（如其机器设备等）在征收过程中受有损失，作为所有权人，可以直接向征收人主张相关补偿或者赔偿。但因征收造成的搬迁补偿，以及经营性房屋的停产停业损失理论上只能向作为所有权人或者用益物权人的出租人主张。较有争议的，是作为房屋价值一部分的装饰装修残值应当如何补偿的问题。装饰装修虽然属于承租人投入的财产，但根据相关规定，在动产与不动产附合的情况下，由不动产所有权人取得附合物的所有权。在新的财产归不动产所有权人所有以后，动产所有权发生消灭。动产所有人可以取得与其动产价值相当的补偿。，装饰装修物与被征收房屋形成附和的情况下，应当由房屋所有权人取得装饰装修物的所有权，承租人可向出租人主张因附和造成的财产损失。
实践中，征收部门为了顺利推进土地和房屋征收，也有将承租人直接纳入补偿法律关系中，并将装修改建以及停产停业、搬迁补偿等费用直接拨付给承租人的做法。这种方式可以有效防止出租人与承租人之间的后续纠纷引发社会稳定问题，具有积极意义。但在操作层面，由于出租人与承租人天然存在权利竞争关系，而作为公法主体的征收人往往很难清晰界定相关补偿的归属，过度介入出租人与承租人之间的私权利关系，很容易导致补偿关系的混乱和征收工作的延宕。，相关部门可以搭建平台进行协商和调解，全面掌握相关权利义务关系，，对于权利义务关系明确的出（承）组人，可以直接进行补偿分配，而对于存在较大争议的情形，原则上应当按照前段所述的法律关系依法推进征收补偿工作。
三是“小产权房”的补偿安置问题。对建设在集体土地上出售给非集体经济组织成员的所谓“小产权房”，国家一直持限制态度。《土地管理法》（2004年修正）第63条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、 或者出租用于非农业建设；”此后，国家土地管理局〔1990〕国土函字第97号《关于以其他形式非法 土地的具体应用问题请示的答复》明确规定原宅基地使用者未经依法批准通过他人出资翻建房屋，给出资者使用，并从中牟利或获取房屋产权，是属“以其他形式非法 土地”的违法行为之一。此后，国务院办公厅1999年颁布的《关于加强土地 管理严禁炒卖土地的通知》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）、《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号）、《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发〔2011〕178号）、《国土资源部、住房城乡建设部关于房屋交易与不动产登记衔接有关问题的通知》（国土资发〔2017〕108号）等都对“小产权房”作出了禁止性的规定。而对于买卖“小产权房”合同的法律效力，《第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要》在“关于农村房屋买卖问题”部分规定“在非试点地区，农民将其宅基地上的房屋出售给本集体经济组织以外的个人，该房屋买卖合同认定为无效。”可见，总体上，“小产权房”在法律和政策上始终是不被承认的。虽然，修正后的《土地管理法》删除了原《土地管理法》第36条的规定，但这主要是为集体经营性建设用地入市扫清障碍，而不意味着“小产权房”的合法化。在集体经营性建设用地改革试点过程中，多数地方也是禁止其用于建设商品房和住宅的，而入法后的集体经营性建设用地是否可以放开这一限制，目前法律尚未予以明确。
鉴于“小产权房”买卖合同无效，购买的房屋也不可能通过登记取得合法物权，，理论上，购房人不能取得所购买房屋的补偿利益，除非出现流转行为发生在前述法律和政策颁布之前，宅基地已经由集体所有转变为国有或者诉争宅基地最终 给本集体经济组织成员等不属于国家明确禁止范围的情形。需要注意的是，即便买卖行为无效，考虑到“小产权房”形成有其特殊的历史原因，实践当中，只要不是占用耕地，恶意出售、强占多占等特殊情形，可以根据案件的具体情况，综合考虑房屋现值和买受人原买卖价格，对于“小产权房”的成本损失给予适当补偿。
（四）社会保障费用的支付。对于社会保障费用，修正后的《土地管理法实施条例》明确规定，主要用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴。，社会保障费的支付在法律上不存在异议。需要讨论的是，社会保障费用这种修法后新规定的补偿安置费用与原有的安置补助费的关系。在法理层面，社会保障和集体经济组织成员身份及其据此取得的承包地、宅基地因征收而丧失所支付的安置补助费用具有不同的法律属性。社会保障是国家或社会对其成员依法提供基本生活保障的社会安全制度，其本质是一种 义务，公民权利，属公法范畴。而集体经济组织成员的身份以及据此取得的土地承包经营权、宅基地使用权虽然也具有社会保障的功能，但其是集体经济组织自身成员权的衍生物，是农民作为集体成员，以集体所有的土地进行的自我保障，而非社会保障，本质上是一种民事权利，属于私法范畴。农民之所以可以依据身份“无偿”取得土地承包经营权、宅基地使用权，从历史维度来看，是源自生产资料的公有化，而非真的“无偿”；从法权维度来看，土地承包经营权和宅基地使用权是在集体土地所有权上设定的负担，其权利根源在于集体所有的财产而非国家财产。所以，认为农民无偿享有土地承包经营权和宅基地使用权，享受城镇社会保障，就会“超越”城镇居民待遇而悖于社会公正的观点是不成立的。同理，因集体经济组织成员权或者土地承包经营权和宅基地使用权的丧失，国家支付的安置补助费，是集体土地所有权行使的法律效果，不是国家或社会对农民提供的社会保障。，新法规定的社会保障费用与因征收土地而支付给被征收人的安置补助费用虽然都具有社会保障功能，但前者具有“公力救济”的性质，而后者则是对征收对象本身所具有的自身权能的对价。
来源《法律适用》2022年第7期
农村土地征收制度改革的前景 农村土地法改革草案