判决书没有生效能退还保证金吗 更高法院:当事人签订的会议纪要,能否作为民事合同提起诉讼?

来源：民商事裁判规则

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会议纪要是合同吗，能否作为当事人起诉的依据？

作者：李舒 唐青林 袁惠 (北京云亭律师事务所)

阅读提示：会议纪要，顾名思义，是对会议内容的记录。会议纪要分为 *** 会议纪要和商事主体之间的会议纪要，且部分商事主体之间的会议纪要是在 *** 的主持下形成的。司法实践中，时常出现一方当事人以会议纪要作为依据诉请对方当事人履行义务，或以会议纪要作为依据，提起行政诉讼。由此产生的争议是，会议纪要是合同吗，能否作为当事人起诉的依据？本文以更高人民法院的一则案例，对该问题进行分析，供读者参考。

裁判要旨

会议纪要虽然并未自称为合同，且通常只是记录会议或磋商谈判的过程和所达成的原则性意见，但如果其内容涉及当事人之间设立、变更或终止民事权利义务关系，是各方当事人的一致意思表示，该意思表示的内容具体明确，具有可执行性，当事人并无排除受其约束的意思，则具备了民事合同的要件，可以构成一份法律上认可的合同。

案情简介

一、2013年9月23日，发包人中汇油品公司与承包人葛洲坝集团公司、中化第十一公司签订《施工合同》，第4.2条约定由葛洲坝集团公司、中化第十一公司向中汇油品公司提交履约保证金，工程完成50％时，承包方的进度、质量满足合同要求，发包方一次性无息退回50％履约保证金，剩余履约保证金在竣工验收后一次性无息退回。

二、2013年10月22日，中汇油品公司向葛洲坝集团公司出具《履约保证金确认书》，确认葛洲坝集团公司已经足额缴纳履约保证金。

三、合同履行过程中，中汇油品公司并未按施工合同约定向葛洲坝集团公司支付预付款和工程进度款，也未兑现多次付款承诺。

四、2015年6月3日，葛洲坝集团公司与中汇油品公司、中汇投资公司签署座谈会纪要，载明中汇油品公司承诺支付涉案工程履约保证金占用期间利息按年息8.5％计，并在2015年8月18日前将履约保证金14650万元及利息退还给葛洲坝集团公司。中汇投资公司承诺，对中汇油品公司向葛洲坝集团公司所作上述承诺及其在施工合同项下的一切义务自愿承担连带责任，并提供担保。

五、2015年6月10日，葛洲坝集团公司向中汇油品公司申报《支付申请审核表》，中汇油品公司于2015年6月12日在《支付申请审核表》审核意见栏中，签章同意经初算本期进度工程量为24,898,399元（不作为施工结算依据），工程造价最终以竣工审计为准，但中汇油品公司和中汇投资公司至今未兑现任何承诺。

六、葛洲坝集团公司向福建高院起诉，请求中汇油品公司退还履约保证金，中汇投资公司承担连带责任。福建高院经审理支持了其诉讼请求。

七、中汇油品公司不服，上诉至更高人民法院。更高人民法院经审理，判决驳回上诉，维持原判。

裁判要点

本案中，2013年9月23日，发包人中汇油品公司与承包人葛洲坝集团公司、中化第十一公司签订《施工合同》，第4.2条约定工程完成50％时，中汇油品公司一次性无息退回50％履约保证金，剩余履约保证金在竣工验收后一次性无息退回。2015年6月3日，葛洲坝集团公司与中汇油品公司、中汇投资公司签署座谈会纪要，载明中汇油品公司承诺支付涉案工程履约保证金占用期间利息按年息8.5％计，并在2015年8月18日前将履约保证金14650万元及利息退还给葛洲坝集团公司。中汇投资公司承诺，对中汇油品公司向葛洲坝集团公司所作上述承诺及其在施工合同项下的一切义务自愿承担连带责任，并提供担保。

根据座谈会纪要，中汇油品公司需于2015年8月18日前将履约保证金14650万元及利息退还给葛洲坝集团公司，对《施工合同》第4.2条的约定进行了变更。而葛洲坝集团公司正是根据座谈会纪要中的变更约定，请求中汇油品公司返还履约保证金，并请求中汇投资承担连带责任。由此导致当事人双方对座谈会纪要能否作为起诉依据产生争议。

对此，福建高院和更高人民法院均认为，本案中的座谈会纪要是一份书面文件，可以作为体现合同内容的书面形式，至于其名称是否称为“合同”，对于该文件是否构成一份合同，并没有实质的决定意义。座谈会纪要虽然并未自称为合同，且通常只是记录会议或磋商谈判的过程和所达成的原则性意见，但如果其内容涉及当事人之间设立、变更或终止民事权利义务关系，是各方当事人的一致意思表示，该意思表示的内容具体明确，具有可执行性，当事人并无排除受其约束的意思，则具备了民事合同的要件，可以构成一份法律上认可的合同。也即本案中的座谈会纪要中对双方当事人具体的权利义务进行了约定，具有可执行性，可以作为葛洲坝集团有限公司请求中汇油品公司承担责任的依据。故福建高院和更高人民法院均支持了葛洲坝集团有限公司关于依据座谈会纪要请求中汇油品公司返还履约保证金的诉讼请求。

实务经验总结

北京云亭律师事务所唐青林律师、李舒律师的专业律师团队办理和分析过大量本文涉及的法律问题，有丰富的实践经验。大量办案同时还总结办案经验出版了《云亭法律实务书系》，本文摘自该书系。该书系的作者全部是北京云亭律师事务所战斗在之一线的专业律师，具有深厚理论功底和丰富实践经验。该书系的选题和写作体例，均以实际发生的案例分析为主，力图从实践需要出发，为实践中经常遇到的疑难复杂法律问题，寻求最直接的解决方案。

1. 认定会议纪要能否作为起诉依据的关键在于，会议纪要是否具备合同成立且生效的要件。通常情形下，会议纪要系对会议内容的记录或者磋商谈判的过程和所达成的原则性意见，不能直接作为当事人达成一致的意思表示。一方当事人如直接以会议纪要作为依据诉请另一方当事人承担责任，难以获得支持。

2. 如会议纪要的内容涉及当事人之间设立、变更或终止民事权利义务关系，是各方当事人的一致意思表示，该意思表示的内容具体明确，具有可执行性，当事人并无排除受其约束的意思，则具备了民事合同的要件，可以构成一份法律上认可的合同。当事人以此作为依据起诉的，人民法院可以依据会议纪要记载的内容作出判决。

3. 值得注意的是，法官对于会议纪要是否构成合同，并作为起诉的依据具有自由裁量权。故我们建议，当事人尽量避免以会议纪要作为双方权利义务的依据，在作出会议纪要后，尽量根据会议纪要的内容签订一份正式的合同，作为未来产生纠纷时，请求对方承担责任的依据。

（我国并不是判例法国家，本文所引述分析的判例也不是指导性案例，对同类案件的审理和裁判中并无约束力。同时，尤其需要注意的是，司法实践中，每个案例的细节千差万别，切不可将本文裁判观点直接援引。北京云亭律师事务所律师对不同案件裁判文书的梳理和研究，旨在为更多读者提供不同的研究角度和观察的视角，并不意味着北京云亭律师事务所律师对本文案例裁判观点的认同和支持，也不意味着法院在处理类似案件时，对该等裁判规则必然应当援引或参照。）

相关法律法规

《中华人民共和国民法典》

之一百四十三条 具备下列条件的民事法律行为有效：

（一）行为人具有相应的民事行为能力；

（二）意思表示真实；

（三）不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗。

第四百六十九条 当事人订立合同，可以采用书面形式、口头形式或者其他形式。

书面形式是合同书、信件、电报、电传、传真等可以有形地表现所载内容的形式。

以电子数据交换、电子邮件等方式能够有形地表现所载内容，并可以随时调取查用的数据电文，视为书面形式。

法院判决

福建省高级人民法院审理时认为：

（一）关于座谈会纪要是否成立的问题

《中华人民共和国民法通则》（以下简称民法通则）第六十三条之一款规定，法人可以通过 *** 人实施民事法律行为。葛洲坝集团公司持有葛洲坝基础公司83.66%股份，座谈会纪要明确约定葛洲坝集团公司委托葛洲坝基础公司签订该纪要，葛洲坝基础公司的法定代表人赵献勇以及该公司覃建庭等4名领导班子成员亦在该纪要上签名；曾代表葛洲坝集团公司在涉案工程施工合同上签名的张吉顺，亦是施工合同约定的项目部经理，也代表葛洲坝集团公司签名，可见赵献勇、张吉顺等 *** 签订座谈会纪要的行为并非中汇油品公司辩称的无权 *** 。2016年3月22日，葛洲坝集团公司向一审法院再次书面确认葛洲坝集团公司委派葛洲坝基础公司签订座谈会纪要，并完全认可该纪要。中汇油品公司法定代表人韩锡定和中汇投资公司法定代表人谢欧松亦在该纪要上签名，对座谈会纪要明确约定葛洲坝集团公司委托葛洲坝基础公司签订该纪要并无异议。民法通则第四十三条规定，企业法人对它的法定代表人的经营活动承担民事责任，故中汇油品公司和中汇投资公司应承担与该纪要有关的民事责任。

2015年6月3日，葛洲坝集团公司的委托 *** 人、中汇油品公司和中汇投资公司的法定代表人均在座谈会纪要上签名，该纪要当事人名称、标的和数量明确。《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）第二十五条规定，承诺生效时合同成立。《更高人民法院关于适用lt中华人民共和国合同法gt若干问题的解释（二）》之一条规定,当事人对合同是否成立存在争议，人民法院能够确定当事人名称或者姓名、标的和数量的，一般应当认定合同成立。因此，应当认定座谈会纪要具备合同成立的要件。中汇油品公司和中汇投资公司以座谈会纪要并无葛洲坝集团公司签章为由辩称座谈会纪要作为合同或协议尚未成立，没有事实和法律依据，不予支持。

（二）关于座谈会纪要是否有效的问题

合同法第四十四条规定，依法成立的合同，自成立时生效。葛洲坝集团公司已经进场施工，且中汇油品公司已认可发生了部分工程量，在中汇油品公司并未按施工合同约定支付工程预付款和工程进度款，也未兑现多次付款承诺的情况下，葛洲坝集团公司、中汇油品公司和中汇投资公司等三方才签署有关付款的座谈会纪要，与施工合同的实际履行情况相符。2015年7月12日，中汇油品公司签章同意葛洲坝集团公司按座谈会纪要约定而申报的工程进度款2489.8399万元，可见中汇油品公司事实上已认可座谈会纪要的效力。中汇集团公司于2015年4月12日向葛洲坝集团公司送交的关于涉案工程《进行股权合作的函》，自认中汇投资公司与中汇油品公司之间存在关联关系，相关企业工商档案登记资料证明的事实亦是如此，故中汇投资公司为中汇油品公司提供连带清偿责任符合常理。中汇投资公司与中汇油品公司均辩称相互无关联，与事实不符。可见，座谈会纪要是葛洲坝集团公司、中汇油品公司和中汇投资公司等三方的真实意思表示，该纪要并不违反法律法规强制性规定，应当合法有效。

葛洲坝集团公司持有葛洲坝基础公司83.66%股份，受托人葛洲坝基础公司的法定代表人赵献勇和项目经理张吉顺等人以自己名义在座谈会纪要上签名，中汇油品公司和中汇投资公司并无确切证据证明该纪要只约束赵献勇、张吉顺等人与中汇油品公司和中汇投资公司。合同法第四百零二条之一款规定，受托人以自己的名义，在委托人的授权范围内与第三人订立的合同，第三人在订立合同时知道受托人与委托人之间的 *** 关系的，该合同直接约束委托人和第三人，但有确切证据证明该合同只约束受托人和第三人的除外。因此，座谈会纪要应对葛洲坝集团公司、中汇油品公司和中汇投资公司等三方均有约束力。中汇油品公司和中汇投资公司不应受该纪要约束的主张，没有法律依据，亦不予支持。

合同法第六十条规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。按座谈会纪要约定，中汇油品公司应于2015年8月18日前向葛洲坝集团公司退还履约保证金本金14650万元及支付利息，占用履约保证金利息期间自中汇油品公司从监管账户转出之日起至实际退回之日，按年息8.5%支付。2013年10月22日，中汇油品公司书面确认葛洲坝集团公司截止2013年10月22日已经按施工合同的约定足额交付履约保证金14650万元。2012年12月31日，中汇油品公司从监管账户转出10000万元；2013年10月22日，又从监管账户转出4674万元。葛洲坝集团公司主张中汇油品公司退还履约保证金的利息自2012年12月24日之日起计算，该主张与座谈会纪要约定履约保证金从监管账户转出之日起算不符，应以该纪要约定为依据，即其中10000万元的利息自2012年12月31日起算，另4650万元自2013年10月22日起算。葛洲坝集团公司的其他主张符合座谈会纪要的约定和有关法律规定，予以支持。中汇油品公司和中汇投资公司有关因座谈会纪要不具拘束力，应驳回葛洲坝集团公司诉讼请求的抗辩，没有事实和法律依据。

中汇投资公司与中汇油品公司之间存在关联关系，合法有效的座谈会纪要第3条明确约定中汇投资公司自愿为中汇油品公司退还履约保证金并付息，以及在施工合同下的一切义务提供连带保证责任。该书面连带责任保证条款有效，应视为连带责任保证合同成立并生效。中汇油品公司和中汇投资公司有关三方并无书面担保合同的抗辩，没有事实依据。根据《中华人民共和国担保法》第十八条之一款的规定，中汇投资公司应向葛洲坝集团公司就中汇油品公司返还履约保证金并支付利息等债务承担连带保证责任。

尽管施工合同 *** 同承包人是中化第十一公司和葛洲坝集团公司，但中化第十一公司于2015年12月5日书面认可涉案工程履约保证金全部由葛洲坝集团公司交付，并要求中汇油品公司向葛洲坝集团公司退还履约保证金及支付利息，有关履约保证金及利息与中化第十一公司无关。事实上，中汇油品公司也曾书面确认涉案全部履约保证金是由葛洲坝集团公司交付的，座谈会纪要再次确认其只向葛洲坝集团公司退还，故葛洲坝集团公司有权诉请中汇油品公司返还履约保证金并支付利息，该诉求与中化第十一公司无利害关系。中汇油品公司和中汇投资公司有关本案遗漏中化第十一公司作为当事人的抗辩理由，不能成立。葛洲坝集团公司依据三方达成的座谈会纪要，向中汇油品公司和中汇投资公司主张权利，符合《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称民事诉讼法）之一百一十九条的规定，中汇油品公司和中汇投资公司有关葛洲坝集团公司的起诉不符合法律规定之抗辩理由亦不能成立。

综上所述，中汇油品公司、中汇投资公司与葛洲坝集团公司于2015年6月3日签订的座谈会纪要合法有效，中汇油品公司、中汇投资公司应按该纪要的约定全面履行义务。

更高人民法院审理时认为：

本案的争议焦点主要是座谈会纪要是否构成一份已经成立并具有法律约束力的合同，其次是如何理解座谈会纪要与施工合同是否能继续履行之间的关系。

（一）关于座谈会纪要是否构成一份已经成立并具有法律约束力的合同问题

1. 座谈会纪要是否可以构成一种书面形式的合同。合同法第二条规定：“本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。”该法第十条规定：当事人订立合同，有书面形式、口头形式和其他形式。法律、行政法规规定或者当事人约定采用书面形式的，应当采用书面形式。第十一条规定：书面形式是指合同书、信件和数据电文（包括电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件）等可以有形地表现所载内容的形式。本案中的座谈会纪要是一份书面文件，可以作为体现合同内容的书面形式，至于其名称是否称为“合同”，对于该文件是否构成一份合同，并没有实质的决定意义。座谈会纪要虽然并未自称为合同，且通常只是记录会议或磋商谈判的过程和所达成的原则性意见，但如果其内容涉及当事人之间设立、变更或终止民事权利义务关系，是各方当事人的一致意思表示，该意思表示的内容具体明确，具有可执行性，当事人并无排除受其约束的意思，则具备了民事合同的要件，可以构成一份法律上认可的合同。

本案座谈会纪要之一段载明：“经三方协商，形成了一致意见”，已经表明其内容是各方一致的意思表示。纪要中明确记载了中汇油品公司向葛洲坝集团公司办理结算付款的时间、退还履约保证金的金额、时间及其利息的计算标准等，该内容设定了葛洲坝集团公司与中汇油品公司之间的权利义务关系，且明确具体，完全具有可执行性。纪要的各方当事人是商事主体，其内容涉及重大财产权利义务关系的处理，且就相关义务特别郑重表述为“中汇油品公司承诺”、“中汇投资公司承诺”，承诺人中汇油品公司并没有排除在法律上受该承诺约束的意思。为维护这种承诺的严肃性和权利人对承诺的信赖，一般应推定当事人作出此类承诺具有使其受法律约束的意思，能够设定法律上的权利义务关系，而不应推定为仅仅成立君子协定。座谈会纪要签订后，葛洲坝集团公司向中汇油品公司报送的《关于申请办理已完成工程量结算并及时支付的函》中，明确提出“根据各方于2015年6月3日签订的《关于海南中汇洋浦油品贸易保税库项目座谈会纪要》第1项约定，请贵公司对该已完工程量结算予以审核，并及时支付”等事项，中汇油品公司在该函附件《支付申请审核表》的建设单位审核意见栏中，签字盖章同意工程进度款24,898,399元。上述来往函件及回复表明双方已经开始按照座谈会纪要的约定履行，进一步说明了中汇油品公司受座谈会纪要约束、各方并无就座谈会纪要的约定内容另行 *** 特定形式协议文件的意思。因此本案座谈会纪要是一份在当事人之间形成法律上权利义务关系的合同。

2.座谈会纪要是否必须由葛洲坝集团公司法定代表人签字或经该公司盖章才成立及生效

中汇油品公司认为座谈会纪要不符合双方施工合同1.5条的约定以及合同法第三十二条的规定的合同签字盖章要求，故其作为合同并未成立及生效。但施工合同1.5条约定的“发包人和承包人的法定代表人或其委托 *** 人在合同协议书上签字并盖单位章后，合同生效”，系指该施工合同生效需要具备的条件，并非指该合同签订后变更合同或者双方之间另行订立的其他协议生效所必须具备的条件。合同法第三十二条规定：“当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。”该条规定的“当事人签字或者盖章”，同样适用于法人签订的合同，法定代表人代表法人签署合同的，不必另行加盖法人公章。本案座谈会纪要上中汇油品公司和中汇投资公司方面由其法定代表人签字，已经满足当事人签字的条件。而葛洲坝集团公司是否必须在座谈会纪要上签字或盖章，因存在其委托葛洲坝基础公司 *** 进行民事行为的特殊情况，应根据 *** 的有关法律规定和案件具体事实情况进行判断。

民法通则第六十三条规定：“公民、法人可以通过 *** 人实施民事法律行为。 *** 人在 *** 权限内，以被 *** 人的名义实施民事法律行为。被 *** 人对 *** 人的 *** 行为，承担民事责任。”合同法第九条第二款亦规定：“当事人依法可以委托 *** 人订立合同。”判断是否构成 *** 关系，重点在于 *** 人以被 *** 人的名义实施民事法律行为，以及相对人知道 *** 的事实及被 *** 人的身份。至于 *** 权的授予形式及相对人知悉 *** 事实的方式，可以有各种方式。通过 *** 人签订的合同，是否必须一律由被 *** 人签字或盖章，法律并无明文规定，应当根据签订合同的具体情况判断。本案中葛洲坝基础公司受葛洲坝集团公司委托，与中汇油品公司和中汇投资公司进行协商及达成一致意见，此一事实明确记载于座谈会纪要中，此足以表明中汇油品公司和中汇投资公司完全知晓葛洲坝基础公司与葛洲坝集团公司之间的 *** 与被 *** 关系，其在会谈中并未拒绝且在纪要中明确肯定及承认这种 *** 关系，葛洲坝基础公司行为的法律后果由委托人葛洲坝集团公司承担，此对于中汇油品公司来说应毫无疑问；中汇油品公司不仅确切知悉其交易的相对人为葛洲坝集团公司，而且纪要中所设定的权利义务也直接指向葛洲坝集团公司，即中汇油品公司和中汇投资公司向葛洲坝集团公司作出承诺。因此，葛洲坝基础公司实际上是以被 *** 人葛洲坝集团公司的名义从事签订座谈会纪要这一民事法律行为的。尽管在座谈会纪要的签署部分，葛洲坝基础公司的代表进行签字，而没有再特别注明是葛洲坝基础公司 *** 葛洲坝集团公司签署，但不能以此否定 *** 关系，应认定其代表葛洲坝基础公司进行的签署，实质是完成葛洲坝基础公司 *** 葛洲坝集团公司签订合同的行为。葛洲坝集团公司于事后确认及一审法院认定该公司对葛洲坝基础公司的谈判和签字代表的直接委派和授权，并未违背该法律关系的实际效果。在葛洲坝集团公司并无异议的情况下，该座谈会纪要直接对葛洲坝集团公司和中汇油品公司及中汇投资公司具有法律约束力。这种情况下葛洲坝集团公司法定代表人签字或该公司加盖印章与否，对于该座谈会纪要作为葛洲坝集团公司和中汇油品公司及中汇投资公司之间的合同之成立及生效，并无实质影响。

此外，合同法第四百零二条规定：受托人以自己的名义，在委托人的授权范围内与第三人订立的合同，第三人在订立合同时知道受托人与委托人之间的 *** 关系的，该合同直接约束委托人和第三人。根据该条规定，本案即使认定为葛洲坝基础公司是以自己的名义与中汇油品公司和中汇投资公司进行磋商及签约，在中汇油品公司签订座谈会纪要时已经明确知晓葛洲坝基础公司与葛洲坝集团公司之间的委托 *** 关系的情况下，该座谈会纪要仍应直接约束中汇油品公司、中汇投资公司和葛洲坝集团公司。

综上，中汇油品公司所主张的座谈会纪要不能成为一份合同、作为合同未经葛洲坝集团公司盖章或其法定代表人签字不能成立及生效的上诉理由，不能成立。

（二）关于如何理解座谈会纪要确定的退还履约保证金与施工合同是否能继续履行之间的关系问题

合同法第七十七条之一款规定：当事人协商一致，可以变更合同。本案座谈会纪要是在施工合同履行出现障碍、发生争议的情况下，各方就施工合同项下的一部分事项达成的解决问题的初步协议，其中涉及的退还履约保证金的内容，相对于施工合同原有的约定，当然属于对原合同部分内容的变更。就施工合同中的部分事项达成的新的协议及其履行，不妨碍双方就施工合同如何履行或是否继续履行问题，另行协商解决。只要新的协议已经成立，并无无效的事由，则应受到法律保护，当事人应当按照新的约定履行。履约保证金本身作为对工程发包方利益的强化保障措施，在法律上和事实上也并非施工合同履行的前提条件，其是否缴纳以及是否提前退还，并不必然导致施工合同无法继续履行的后果。即使返还履约保证金会导致施工合同不能履行，也不能免除中汇油品公司按照座谈会纪要的承诺付款的义务。根据座谈会纪要签订的背景情况及其内容，退还履约保证金的承诺，是在中汇油品公司长期占用履约保证金、不支付工程款、工程已经长期停工的情况下作出的，中汇油品公司先退还保证金、结清已完工程的工程款，恰恰是双方再就下一步可能包括施工合同的继续履行与否等合作事宜进行协商洽谈的前提，中汇油品公司反而主张将施工合同能否继续履行作为保证金应否退还的前提条件，违背座谈会纪要的约定。综上，中汇油品公司所主张的施工合同继续履行问题，不能成为阻止履行座谈会纪要约定的退还履约保证金的理由。

综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。

案件来源

中国葛洲坝集团股份有限公司与海南中汇油品储运股份有限公司、海南中汇宏基实业投资有限公司合同纠纷二审民事判决书【更高人民法院(2016)更高法民终470号】

延伸阅读

地方人民 *** 的会议纪要一般属于内部行政行为，对行政相对人的权利义务不产生直接影响，不属于行政诉讼的受案范围。但会议纪要的议定事项明确具体，具有明确的确定力、拘束力、执行力，议定事项直接付诸实施对行政相对人的权利义务产生了实际影响，行政相对人对该会议纪要提起诉讼的，人民法院应当依法受理。

案例：浙江衡态生物科技有限公司、临海市人民 *** 二审行政裁定书【浙江省高级人民法院（2019）浙行终1613号】

浙江省高级人民法院审理时认为，本案争议焦点是案涉《常务会议纪要》第七项决定是否属于可诉行政行为，一审裁定驳回起诉是否正确。《党政机关公文处理工作条例》第三条规定，“党政机关公文是党政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书，是传达贯彻党和国家的方针政策，公布法规和规章，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况等的重要工具。”第八条规定，“公文种类主要有：……（十五）纪要。适用于记载会议主要情况和议定事项。”本院认为，地方人民 *** 的会议纪要一般属于内部行政行为相对人的权利义务不产生直接影响，不属于行政诉讼的受案范围。但会议纪要的议定事项明确具体，具有明确的确定力、拘束力、执行力，议定事项直接付诸实施对行政相对人的权利义务产生了实际影响，行政相对人对该会议纪要提起诉讼的，人民法院应当依法受理。本案中，临海综合行政执法局作为采购方，与上诉人2018年11月29日签订的《临海餐厨垃圾处理试运行项目合同书》明确，该合同系单一来源采购签署的合同书，约定上诉人的服务内容包括餐厨垃圾的收集、运输及处置，处置范围以主城区5个街道餐厨垃圾为主，服务期为合同签订之日起2年，如项目验收达到质量标准，继续实施该项目，优先考虑与上诉人续签合同等。而2019年4月28日被上诉人作出的案涉的《常务会议纪要》第七项决定明确：（一）采用目前国内主流且较为成熟的“预处理＋厌氧消化＋沼气发电”的工艺，处置临海餐厨垃圾。（二）同意伟明公司自行出资建设餐厨垃圾处理项目。（三）在餐厨垃圾处理项目开工前，由市 *** 采取单一来源采购方式向伟明公司购买餐厨垃圾收运处置服务，服务年限5年，自项目正式投用开始计算；服务期满后，在同等条件下，伟明公司拥有续签全市餐厨垃圾收运处置服务合同的优先权。显然，案涉《常务会议纪要》议定事项，因存在“处置临海市餐厨垃圾……由市 *** 采取单一来源采购方式向伟明公司购买餐厨垃圾收运处置服务……伟明公司拥有续签全市餐厨垃圾收运处置服务合同的优先权……”等确定性内容，具有明确的指向性和指令性，不仅与上诉人之前签订尚有效的《临海餐厨垃圾处理试运行项目合同书》的合同利益明显冲突，同时也对被上诉人所属行政机关具有当然的确定力、拘束力、执行力。……综上，原审裁定认定“被诉［2019］3号《常务会议纪要》第七项内容仅是被告临海市人民 *** 对临海餐厨垃圾处置工作形成的内部意见和工作安排，尚需通过相关部门依照法定程序和职权作出相应的行政行为从而对公民、法人、其他组织的权利义务发生影响。故该会议纪要本身并不对包括本案原告在内的公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响，应不属于行政诉讼受案范围”，裁定驳回上诉人的起诉，属于认定事实和适用法律错误，应予纠正。

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